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Was uns Länder mit hoher menschlicher Entwicklung lehren

Sozialstaat, Wohlstand und öffentliche Schulden. Was sieben Länder getan haben, wie sie dabei vorgingen und was Brasilien lernen kann.

7 Länder · 24 Kapitel

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Ein konkreter Fall aus Brasilien

Ceará: wenn Anreize, fachliche Unterstützung und Evaluation zusammenwirken

Wie lässt sich das Lernen in den Kommunen verbessern, ohne einen einzelnen Indikator zur automatischen Politikregel zu machen?

Ceará ist ein hilfreicher Fall, weil er eine fiskalische Anreizregel, fachliche Unterstützung, Lernstandserhebungen und kommunale Autonomie verbindet. Ziel ist nicht, eine Formel zu kopieren, sondern den Mechanismus, die Evidenz, noch zu klärende Kosten und Bedingungen nachzuvollziehen, die die Entscheidung verändern könnten.

Untersuchung einer bestehenden Politik. Dies ist weder ein fertiger Vorschlag von OpenGov3 noch eine Empfehlung, die Regel in einem anderen Bundesstaat zu übernehmen.

2007–2009

Das Gesetz Nr. 14.023/2007 knüpfte einen Teil der Verteilung der ICMS-Einnahmen an die Kommunen an die Bildungsqualität; die finanziellen Auswirkungen begannen 2009. Die Formel wurde später geändert.

Ab 2007

PAIC schuf eine strukturierte Zusammenarbeit zwischen Bundesstaat und Kommunen mit Fortbildung, Materialien, Evaluation und Unterstützung der Schulnetze.

Ausweitung

Der anfängliche Schwerpunkt auf dem Schriftspracherwerb wurde auf weitere Stufen ausgeweitet, und SPAECE unterstützte fortan die Beobachtung der 2., 5. und 9. Klassen.

Heute

Die Politik entwickelt sich weiter. IPECE veröffentlicht Indizes und Gesetzesänderungen; die historische Regel darf daher nicht als aktuelle Formel dargestellt werden.

Die Architektur: vier sich verstärkende Bausteine

1. Fiskalischer Anreiz

Das historische Modell verteilte einen Teil bereits bestehender kommunaler Einnahmen nach Bildungsergebnissen um. Das verändert die Anreize zwischen Kommunen, schafft aber nicht automatisch einen neuen Bildungsetat des Bundesstaats.

2. Umsetzungskapazität

Der Bundesstaat bot fachliche Unterstützung, Fortbildung, Materialien und Kooperationsstrukturen. Anreize für ein Ergebnis zu setzen, ohne die Voraussetzungen dafür zu schaffen, kann Kapazitätsunterschiede vergrößern.

3. Regelmäßige Messung

SPAECE und diagnostische Erhebungen helfen, Lernstände zu erkennen und Maßnahmen auszurichten. Ein Test dient der Steuerung nur dann, wenn Teilnahme, Vergleichbarkeit und Verteilungsfolgen untersucht werden.

4. Kommunale Autonomie

Die Durchführung der grundlegenden Schulbildung bleibt stark kommunal geprägt. Der Fall verbindet lokale Autonomie mit der Koordination durch den Bundesstaat, statt sämtliche kommunalen Entscheidungen durch eine zentrale Steuerung zu ersetzen.

Quelle 1: Ceará: Gesetz Nr. 14.023/2007 (öffnet sich in einem neuen Tab)Quelle 2: IPECE: kommunaler ICMS-Anteil (öffnet sich in einem neuen Tab)Quelle 3: SEDUC Ceará: PAIC Integral (öffnet sich in einem neuen Tab)Quelle 4: SEDUC Ceará: SPAECE (öffnet sich in einem neuen Tab)

Welche Schlussfolgerungen die Evidenz zulässt

Evaluation anhand einer Grenze

Eine von der Weltbank zusammengefasste Evaluation bringt den ergebnisabhängigen Finanzierungsmechanismus mit einem Zuwachs von etwa 0,15 Standardabweichungen in Portugiesisch und Mathematik in der 9. Klasse für Schülerinnen und Schüler unter diesem Anreiz in Verbindung. Der Bericht weist außerdem auf größere Effekte hin, wenn Anreize und pädagogische Unterstützung zusammenkommen.

Grenze: Das Design identifiziert Effekte an bestimmten Grenzen und in bestimmten Zeiträumen. Es belegt nicht, dass jede Prämienformel andernorts dasselbe Ergebnis hervorbringen würde.

Synthetische Kontrolle

Ponne (2023) findet Ergebnisse, die mit einem Zuwachs von etwa 12% in Portugiesisch in den frühen Klassen der Grundbildung und 6,5% in den späteren Klassen vereinbar sind, wenn Anreize und fachliche Unterstützung gemeinsam betrachtet werden. In Mathematik waren die geschätzten Zuwächse statistisch nicht signifikant.

Grenze: Testprozente und Standardabweichungen sind unterschiedliche Messgrößen. Sie dürfen weder addiert noch in eine einzige „Effektnote“ umgerechnet werden.

Schriftspracherwerb in den frühen Schuljahren

Costa und Carnoy (2015) nutzen dreifache Differenzen und finden einen positiven Effekt von PAIC auf Portugiesisch und Mathematik, aber keine Verringerung des Unterschieds, der mit dem vorherigen Besuch frühkindlicher Bildung verbunden ist.

Grenze: Ein positiver Durchschnittseffekt kann mit anhaltender Ungleichheit einhergehen. Die Analyse muss verfolgen, wer geringere Fortschritte macht.

Quelle 1: World Bank: results-based financing and Ceará (öffnet sich in einem neuen Tab)Quelle 2: Ponne (2023): Better Incentives, Better Marks (öffnet sich in einem neuen Tab)Quelle 3: Costa & Carnoy (2015): early grades literacy intervention (öffnet sich in einem neuen Tab)Quelle 4: World Bank: From Bad to Best / Ceará education reforms (öffnet sich in einem neuen Tab)

Drei Alternativen zum Durchdenken des Mechanismus

Nur Ergebnisse belohnen

Das kann den Fokus und die Verantwortlichkeit stärken, doch Kommunen mit geringerer Leistungsfähigkeit können zurückfallen. Der Fall Ceará legt nahe, dass Anreize ohne fachliche Unterstützung eine unvollständige Version des Mechanismus sind.

Nur fachliche Unterstützung anbieten

Das kann Kapazitäten stärken; die hier vorliegende Evidenz bietet jedoch keinen sauberen Test „fachlicher Unterstützung allein“, aus dem sich die Überlegenheit dieser Alternative ableiten ließe.

Anreize, Unterstützung und Evaluation verbinden

Diese Architektur kommt dem beobachteten Fall am nächsten. Dennoch müssen Gewichtungen, Schutzvorkehrungen für Chancengerechtigkeit, Kosten, Datenqualität und die Überprüfung der Regel bei Fehlanreizen festgelegt werden.

Wer macht was, und welche Kosten sind noch zu klären

Bundesstaat: Legt Regeln des Bundesstaats fest, koordiniert die Zusammenarbeit und bietet im Rahmen seiner Zuständigkeiten fachliche Unterstützung und Evaluationsinstrumente.
Kommunen: Verwalten die kommunalen Schulnetze und setzen vor Ort pädagogische und organisatorische Maßnahmen um.
IPECE: Berechnet und veröffentlicht Verteilungsindizes gemäß den geltenden gesetzlichen Vorgaben.
SEDUC / SPAECE: Erstellt Evaluationen und fachliche Unterstützung als Grundlage für Diagnose und Steuerung.

Fiskalische Umverteilung

Der historische Anreiz verändert die Verteilung eines Teils des kommunalen ICMS-Anteils. Für sich genommen darf er weder als neue Ausgabe des Bundesstaats noch als fiskalische Einsparung gelten.

Dauerhafter Betrieb

Fortbildung, regionale Teams, Erhebungen, Materialien, Systeme, Besuche und Unterstützung verursachen laufende Kosten. Die herangezogenen Quellen liefern keine aktuelle Gesamtrechnung der Kosten dieses Arrangements.

Übergang und Anpassung

Ein anderer Bundesstaat hätte Kosten für Daten, rechtliche Ausgestaltung, Qualifizierung, Einführung und Korrekturen. Prozentsätze oder Gewichtungen aus Ceará ohne diese Rechnung zu übernehmen, wäre eine Hypothese und kein Budget.

Wann sollte eine Anpassung überprüft werden?

Keine Verbesserung des Durchschnitts belohnen, die durch den Ausschluss von Lernenden mit größeren Schwierigkeiten oder durch geringere Teilnahme an der Erhebung entsteht.
Den Effekt der Anreize, den Effekt fachlicher Unterstützung und Kontextveränderungen trennen, soweit das Evaluationsdesign dies erlaubt.
Ungleichheit zwischen Schulen und Kommunen verfolgen, nicht nur den Durchschnitt des Bundesstaats.
Gewichtungen und Indikatoren überprüfen, sobald die Formel unerwünschtes Verhalten begünstigt.
Grundfinanzierung und Kontinuität des Angebots sichern; variable Prämien ersetzen nicht die Pflicht, Bildung bereitzustellen.

Wenn Lernfortschritte nicht breit verteilt sind, die Teilnahme sinkt, Ungleichheit zunimmt, Betriebskosten die Kosten plausibler Alternativen übersteigen oder die Formel Verhalten belohnt, das nicht dem gewünschten Ergebnis entspricht, muss das Design überprüft werden. Ziel ist Lernen mit Chancengerechtigkeit; der Indikator ist ein Instrument.

Der Fall bietet eine konkrete Grundlage für den nächsten Schritt von OpenGov3: zu vergleichen, wie unterschiedliche institutionelle Regeln eine solche Maßnahme auswählen, finanzieren, umsetzen und anfechtbar machen würden.

Quellen zu diesem Fall

1. Ceará: Gesetz Nr. 14.023/2007 (öffnet sich in einem neuen Tab)
Historische Regel, die 18% des frei gestaltbaren Teils des kommunalen ICMS-Anteils an den kommunalen Bildungsqualitätsindex knüpfte, mit finanziellen Auswirkungen ab 2009.
2. IPECE: kommunaler ICMS-Anteil (öffnet sich in einem neuen Tab)
Indexreihen, Gesetzgebung und methodische Hinweise. Die Formel hat sich im Zeitverlauf geändert; die Regel von 2007 wird hier nicht als aktuelle Formel behandelt.
3. SEDUC Ceará: PAIC Integral (öffnet sich in einem neuen Tab)
Programm zur Zusammenarbeit mit den 184 Kommunen, Fortbildung, Steuerung und Beobachtung des Lernens.
4. SEDUC Ceará: SPAECE (öffnet sich in einem neuen Tab)
Externe Vollerhebung in großem Maßstab, einschließlich Schriftspracherwerb sowie der 5. und 9. Klassen der Grundbildung.
5. World Bank: From Bad to Best / Ceará education reforms (öffnet sich in einem neuen Tab)
Überblick über Reformen, die Zusammenarbeit von Bundesstaat und Kommunen sowie das Zusammenspiel von Anreizen, fachlicher Unterstützung, Evaluation und Autonomie.
6. World Bank: results-based financing and Ceará (öffnet sich in einem neuen Tab)
Fasst eine Wirkungsanalyse anhand der Bundesstaatsgrenze und die mit Anreizen und fachlicher Unterstützung verbundenen Effekte zusammen.
7. Ponne (2023): Better Incentives, Better Marks (öffnet sich in einem neuen Tab)
Evaluation der steuerlichen Anreizpolitik und fachlichen Unterstützung in Ceará mittels synthetischer Kontrolle.
8. Costa & Carnoy (2015): early grades literacy intervention (öffnet sich in einem neuen Tab)
Wirkungsanalyse von PAIC mit dreifachen Differenzen im Vergleich von Ceará, Nachbarstaaten, Jahrgangsstufen sowie einbezogenen und nicht einbezogenen Schulen.

Wie diese Erfahrungen einzuordnen sind

Sozialdemokratie ist eine politische Tradition; der Sozialstaat ist ein Gefüge von Institutionen; der HDI misst Gesundheit, Bildung und Einkommen. Die Begriffe sind keine Synonyme. Die vorgestellten Fälle zeigen unterschiedliche Entscheidungen und Entwicklungspfade, nicht die Überlegenheit einer einzigen Denkrichtung.

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